我国城市更新制度体系与经验分析

——以上海、深圳、广州为例

石延杰

摘要：随着我国城镇化进程进入存量更新阶段，城市更新成为破解空间资源约束、推动高质量发展的重要路径。本文以国家政策框架为背景，选取上海、深圳、广州为典型案例，系统梳理三地城市在制度体系、实施路径与创新实践上的更新经验。研究发现，上海侧重政府统筹下的刚性规划与公共利益保障，深圳依托市场化政策工具，探索高强度开发与公共利益兼容机制，广州则通过分类施策与多元主体利益协调机制破解复杂更新难题。研究建议，未来城市更新需立足城市禀赋优化制度供给，通过健全法律体系、创新多元融资机制、深化公众参与，实现空间治理现代化与经济、社会、文化价值的协同提升。

关键词：城市更新；政策体系；经验分析

近年来，随着我国城镇化水平的提高，大量城市在经历快速扩张后逐渐面临空间资源紧张、基础设施老化、生态环境恶化、文化遗产保护压力增大等问题。在“增量建设”空间日趋饱和的背景下，如何通过城市更新对既有建成区进行功能重塑、空间优化与人居环境提升，成为城市高质量发展的重要议题[1]。城市更新由此成为我国城市转型升级过程中的关键抓手，既要满足城市经济再增长的需求，也要兼顾文化和环境的多重价值。

一、现阶段我国城市更新政策体系及特点

为引导各地因地制宜地实施城市更新，国家相关部门先后出台了多项指导性文件，对城市更新的总体原则、实施路径、管理机制等做出了明确规定。

（一）政策体系

从国家层面政策演进脉络来看，当前城市更新制度体系主要围绕战略定位、制度约束、规划统筹与保障机制四个维度展开系统性建构。战略导向层以《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》为核心，明确将城市更新纳入国家治理现代化范畴。制度约束层包含三大核心规范：住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）设定拆除建筑面积比例≤20%、就地安置率≥50%等量化指标；国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）建立基础类、完善类、提升类三级改造标准；中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》明确在城市更新中进行严格拆除管理，禁止大拆大建。规划统筹层通过自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）建立土地混合开发、容积率奖励等存量用地政策；住房和城乡建设部《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）构建“专项规划编制-年度行动计划-项目库管理”实施体系。保障机制层包含国务院办公厅《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）通过吸引社会资本参与盘活城市老旧资产资源，特别是老旧小区改造等；财政部印发《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》（财综〔2024〕2号）将老旧小区改造纳入补助资金支持范畴；国家发展改革委、住房城乡建设部《关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知》（发改投资〔2021〕1275号）明确中央预算内投资将用于城镇老旧小区改造配套设施建设项目。本体系通过战略层定调、制度层划界、规划层操作、保障层托底的政策协同，推动城市更新从“项目驱动”向“制度驱动”转型，体现了空间治理现代化的制度创新逻辑。

（二）政策特点

从这些政策演进脉络可概括出以下几个主要特点：

一是强调规划先行与法制保障。城市更新项目往往牵涉空间结构重塑、土地用途调整、利益平衡等复杂问题，需要在法规层面提供稳固的制度支撑，以保证更新项目的合规性和可持续性[2]。为此，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），以分类施策为基础（分为基础类、完善类、提升类改造），构建政府、居民、社会资本多方共担的资金机制，统筹推进民生改善、经济转型与内需扩张，并注重长效管理与社会治理创新，强调居民参与和历史文化保护；自然资源部发布《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（自然资办发〔2023〕47号），要求将城市更新纳入国土空间规划体系，通过总体规划明确更新目标、实施策略，并在详细规划中细化更新单元的功能定位，强调规划刚性约束。

二是倡导多元化投融资机制。城市更新具有投入资金量大、回报周期长的特点，仅依靠政府财政难以持续，需要更多社会资本的参与。住建部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号），提出推动试点城市探索市场化运作机制，鼓励金融机构参与，完善资金平衡机制；自然资源部印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（自然资办发〔2023〕47号），提出优化土地配置方式，允许功能混合利用和协议出让，通过地价计收规则创新降低企业成本。

三是强化公众参与与社会共识形成。与增量开发相比，存量更新更容易涉及原住民搬迁、历史建筑保护等敏感问题，若缺乏公众认同，则更新项目往往难以落地或引起社会矛盾。因此，国家在政策层面日益重视在规划编制、项目决策、施工实施和后续运营阶段中引入公众监督与多方协同，保障城市更新在社会层面获得更稳定的支持基础。住建部在《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）要求在城市更新全流程中引入公众监督，保障原住民权益，避免社会矛盾；住建部在《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号）明确试点需探索“政府引导、市场运作、公众参与”模式，建立利益共享机制。

四是关注历史文脉保护与生态环境修复。城市更新不仅要让空间焕发生机，也要避免“千城一面”的同质化倾向。政策文件要求各地立足自身历史文化资源与自然生态资源，因地制宜推进历史街区、老厂区、旧村落的风貌保留与活化利用，注重城市肌理的连续性和生态承载力[3]。住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》明确“不破坏传统格局和街巷肌理”，要求对历史建筑“应保尽保”，并控制拆除比例；自然资源部《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》强调绿色低碳发展，要求更新项目与生态修复结合，保护自然生态资源。

二、城市更新经验分析

在以上政策框架下，全国各大城市结合实际情况，逐渐探索出各具特色的城市更新路径。

（一）上海城市更新经验分析

上海城市更新模式构建了"法规引领-规划统筹-财政支撑"的全流程管理体系。通过三级联动机制实施刚性管控，形成"整体收储开发+有机微更新"双轨并行的实施路径，既注重大规模功能置换提升土地效能，又强调历史文脉传承与社区精细化治理。

1.制度体系与规划政策

上海城市更新构建了以法律法规、规划指引、专项资金管理及技术标准为支撑的全流程管理体系。上海市政府以《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》）为核心，为旧区改造、历史保护、空间优化提供了明确的法律框架。《条例》注重维护公共利益和城市整体品质，对开发强度、历史建筑保护要求、居民补偿与安置等均作出详细规定。上海市政府还配套出台了《上海市旧区改造实施办法》《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》等法规文件，强化了城市更新在法制化、精细化方面的管理要求。此外，为了进一步推动资金统筹和风险防控，上海市还印发了《上海市城市更新专项资金管理办法》，明确了财政资金使用、国企参与和风险共担机制；《上海市城市更新指引》及《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》则对更新单元规划、土地供应、产权交易和地价计收等环节进行了制度性规范。

图1 上海市城市更新制度体系与规划政策图

2.组织架构与实施路径

上海在组织和实施层面采用的是自上而下的三级联动管理模式。市级层面侧重规划制定、重大项目决策、法规体系建设；区级政府则针对辖区实际情况制定实施方案，并与街道、社区等基层组织共同推进。为了在执行过程中确保跨部门协调，上海市政府设立了联席会议制度，定期就重大旧区改造和历史保护项目进行讨论和审批，有效降低了部门间的沟通成本。

在实施路径上，上海城市更新的特点突出表现在以下几方面：

一是实行“收储—统筹—招拍挂”的土地供应模式。政府通过收储土地、搬迁安置居民后，再以招拍挂或协议出让的方式引入开发商。整个过程中的土地收储、拆迁安置、规划设计、开发建设以及公共配套均由政府主导，实现了对重大更新项目的全程掌控。在此过程中，政府可以灵活配置开发强度、规划用途和公共配套指标，以实现公共利益的最大化。

二是对历史文化街区和风貌区采用“微改造”和“修缮保护”的策略，禁止大规模拆迁。政府通过出台《上海市优秀历史建筑保护修缮设计文件编制导则》和《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》等文件，对建筑物外观、建筑高度等进行严格管控，以确保城市历史风貌的整体性。

三是重视对老旧社区的综合整治与公共设施补足。政府在财政预算中列支专门资金，用于加装电梯、道路优化、垃圾分类设施建设等，通过与社区、物业公司、社会组织协作，提高居民生活质量与社区活力。

3.创新实践与主要特征

上海城市更新的创新实践也集中体现了“自上而下”的制度化管理与规划管控模式[4]。一方面，上海在旧区改造上注重整体拆迁与统一再开发。例如北外滩、五角场等地区，由政府对片区进行资金筹集与统一规划，大规模改善了城市功能布局，提高了土地利用效率。政府在其中承担了大量的搬迁安置和基础设施升级任务，既保证了项目推进的速度，也实现了对城市形象与区域经济结构的整体提升。另一方面，上海又在历史文化保护和老旧街区更新上注重绣花式治理，如在思南路、外滩历史风貌区、武康路等项目中，通过限高、保留街区肌理和公共开放空间，把历史建筑活化用于文创、艺术展览、特色商业。在此过程中，政府不仅制定严格的保护清单，还主导公共资金的投入与监管，防止过度商业化影响公共属性。

图2 上海武康大楼改造前（左）、改造后（右）对比

（二）深圳城市更新经验分析

深圳城市更新构建起以利益平衡机制为核心的弹性制度框架。通过"政策松绑+容积激励"激活市场主体动能，形成"单元申报-市场博弈-产业升级"的更新链条，在城中村改造与产业空间再造中实现高效率开发。

1.制度体系与规划政策

深圳市于2016年发布的《深圳市城市更新办法》明确规定，城市更新活动须遵循“政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与”的原则，更新方案制定和实施均由市场主体主导。为细化这一原则，深圳市随后出台了《深圳市城市更新办法实施细则》，大幅简化了审批流程，明确了更新单元的申报、审核、规划和实施要求，并为产权人、开发商和村集体提供了较大自主权，使其能根据自身情况自主决定参与更新项目。此外，深圳还印发了《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》，通过容积率奖励、税收优惠、融资支持等政策手段，激励社会资本参与更新，从而使市场在资源配置和风险承担中发挥决定性作用。

在审批环节，政府设立了“更新单元规划”制度，申报主体可为土地使用权人、开发商或村集体等多元主体，只要符合城市总体规划与产业导向，即可申请纳入更新范畴，从而减少行政干预，让市场化项目更快落地。在投融资方面，深圳市政府并不直接大量介入，而是提供一定的产业政策扶持、容积率奖励等，让开发商在自担风险与收益的情况下实施更新。这种市场化导向的政策体系形成了深度激励机制，也为深圳在较短时间内实现大规模城市空间再开发提供了制度保证。

图3 深圳市城市更新制度体系与规划政策图

2.组织架构与实施路径

在组织架构上，深圳成立了市查违和城市更新工作领导小组，市规划和自然资源局、住房和建设局等部门主要负责宏观指导、规划审批和监管执法。区政府则在辖区内负责落实城市更新计划，鼓励有意愿的企业或土地权利人提交更新申请。由于市场主导地位突出，政府部门对具体项目的干预相对较少，更注重在整体规划框架和公共资源配置中发挥引导作用。

深圳的城市更新实施路径大体可总结为以下几点：

第一，更新单元申报与审批。企业或土地权利人依据《深圳市城市更新办法》的相关规定，向区级部门提交更新单元规划申请，经过部门协调与评估后，如果符合产业发展方向、规划要求及社会效益标准，即可纳入城市更新单元计划。

第二，市场化运作与利益博弈。开发企业承担主要投资风险，并与原住民或其他利益相关方（如城中村集体）商议补偿安置方案。政府对其中的纠纷或难点问题进行协调，但不会强制进行整体收储拆迁，而是由市场主体与权利人达成共识后继续推进。

第三，产业政策扶持与功能升级。深圳鼓励更新项目与高新技术、文创、金融等产业协同发展，部分符合城市产业升级方向的项目可以享受一定的税费优惠或提高容积率等扶持政策。通过这种方式，城市更新不仅带来空间形态的改变，也助力城市经济结构的优化与转型。

3.创新实践与主要特征

深圳的城市更新在实践中催生了多种创新经验：

一是“工改工”与“工改商”等产业升级模式。深圳积累了许多低效工业区，用地强度低且产业层次不高，因此深圳鼓励对存量土地进行“二次开发”，提出“工改工”“工改商”“工改居”等多种路径来提高土地效率。通过推广“工业上楼”，鼓励采取先租后让、产权入股、异地置换、厂房联建等方式，推进旧工业区连片改造升级，盘活低效用地资源。通过市场化更新，这些工业园区被大规模改造为高新技术产业园、创意文化集聚区或综合商住区，产业由此迭代升级，新旧动能发生转换。

二是城中村改造的深度市场化运作。深圳由于外来人口众多，城中村密度极高，政府通过鼓励开发商与村集体合作，采用“股份合作”“自主改造”等灵活方式，使大量城中村完成基础设施升级和空间形态改善。同时，村集体和开发商可以在租金收益或物业分红方面达成协议，大幅减轻政府财政负担。

三是投融资多元化。在城市更新资金缺口较大的情况下，深圳广泛鼓励社会资本进入，开发商可通过银行贷款、发行私募基金、与外资机构合作等多种方式筹集资金。政府只在少部分公共配套建设方面予以财力或政策支持，并设立城市更新基金等工具来对市场起补充作用。

图4 大冲旧改项目前后对比（深圳·华润城）

（三）广州城市更新经验分析

广州城市更新形成了"规划统筹+市场运营+社会协商"的三维治理框架。通过"三旧改造分类施策+微更新活化"并行，构建政府主导规划管控、市场主体弹性开发、原住民深度参与的协同机制，在历史文化保育与产城融合中探索出多方利益共享的平衡模式。

1.制度体系与规划政策

广州市的城市更新通过构建“政府引导、市场运作、多方参与”的政策体系，既保证政府在总体规划、公共利益保护和项目审批方面的主导性，又充分调动社会资本在项目具体实施、投融资安排和运营管理中发挥积极作用。广州市先后出台了《广州市城市更新办法》和《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》，建立起了“1+3+N”的城市更新规划体系（“1”为《广州市城市更新办法》，“3”为《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》，“N”为其他更为细致的规范性文件）[5]。这些文件不仅对城市更新的总体目标、规划和审批流程进行了明确规定，还对旧厂房、旧村和旧城镇改造提出了分类指导和操作细则，要求在更新过程中实现产权归集、成本核算和融资支持等多环节的利益共享。

在立法层面，广州注重把“三旧”改造与城市更新的历史文化保护、生态修复和公共福利保障写入相关条例或办法中，确保改造过程中能够兼顾经济效益与城市特色品质。在规划层面，广州市形成四级规划体系（专项规划—片区策划—单元详规—实施方案），以“标图建库”技术串联片区策划与法定规划，实现更新行动与国土空间规划体系深度嵌合[6]。

图5 广州市城市更新制度体系与规划政策图

2.组织架构与实施路径

在组织架构上，广州市2015年成立了城市更新领导小组；为进一步加强城中村改造政府统筹，2023年广州成立了城中村改造建设指挥部。市级层面由党政主要领导分别担任领导小组组长或指挥部总指挥。市城市更新领导小组负责跨部门协调和全市城市更新中长期规划、资金使用框架及重大政策的制定工作；区级政府作为“第一责任主体”，承担属地实施责任；乡镇街道发挥操作落实与矛盾调解作用。由此形成了“市级统筹-区级实施-镇街落实”的三级联动机制。具体项目运作主要采取以下做法：

广州市政府角色从“全能型管理者”向“战略规划者”和“规则供给者”转型，典型体现为《广州市城市更新条例》中确立的“片区统筹+单元管控”制度框架。该框架通过划定更新单元边界、设定容积率奖励机制与捆绑开发要求，既确保公共设施配套与历史保护的强制性约束，又为市场主体预留弹性操作空间。市场主体的深度参与则依托于“做地模式”与“联动开发”机制的制度化创新，允许具备资质的国有企业或混合所有制企业参与土地整备前期工作，通过土地增值收益分成机制激发市场活力。社会主体的赋权实践则体现为“全过程参与”机制的精细化设计。针对城中村改造中复杂的产权关系与利益博弈，广州构建了“村民理事会—公众听证会”两级协商平台，并将“需得到改造项目所在村的农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上十八周岁以上村民同意。”作为项目启动前置条件。

重视历史文化与原住民利益保护。广州有着深厚的岭南文化底蕴，在对老城区和传统骑楼街区进行更新时，政府要求保留原有街巷格局与特色建筑，并为原住民提供弹性补偿和安置方案，以确保文化多样性和人文关怀。

3.创新实践与主要特征

广州城市更新具体创新实践主要体现在下列方面：

一是“三旧”改造。广州在全国率先提出对“旧城、旧村、旧厂”进行分类施策，实现闲置或低效用地的再利用。典型案例如猎德村改造，通过村集体、政府、开发商三方合作，在保持部分岭南文化要素的同时，实现了大规模的住宅及商业开发，村民、政府和企业均获益。

二是历史街区的“微改造”与活化。广州市荔湾区、越秀区等地历史文化资源丰富，政府通过制定风貌保护规划，鼓励社会资本参与骑楼街区修缮和功能升级，将传统文化与现代商业、文旅相结合，永庆坊更新项目便是此类成功范例。

三是产业升级与产城融合。广州在琶洲、白云新城等区域大力引进新兴产业，政府主要负责规划配套与整体形象提升，企业或社会资本参与建设高端产业园区和配套商业综合体，充分利用原有工业区或旧厂房进行功能再造，提高城市空间的综合效益。

图6 广州市永庆坊改造前（左）、改造后（右）对比

三、我国政策实践的主要挑战与三种模式的对比分析

（一）我国城市更新政策实践的主要挑战

尽管我国城市更新在国家政策层面不断完善，并在各地取得一定成果，但在实践层面仍存在一些瓶颈与挑战。

首先，法律法规仍有待进一步健全。尽管部分城市制定了地方性法规，但在全国范围内仍缺少一部统一的、层级较高的城市更新专项法律，为各地在土地收储、规划管控、公共利益补偿和历史文化保护等方面提供更有力的上位法保障[7]。

其次，融资与利益平衡问题依旧突出。城市更新往往涉及大量基础设施完善、公共空间改造、历史遗址修缮等公共投入，短期内经济回报不确定，社会资本更偏向于投资具备显著商业价值的地段或项目。如何通过制度设计，让城市更新兼顾公共利益与开发商收益，并在开发强度、补偿方案、税费减免等方面取得平衡，仍是许多地方政府面临的难题[8]。

再次，公众参与社会治理机制有待深化完善。城市更新在本质上是一项高度协同的社会工程，需要政府、开发企业、业主和居民等多方沟通与合作。但目前一些更新项目存在信息不对称、公众知情权与监督权不足、居民诉求回应不够等情况，容易造成社会矛盾或后续管理困局。唯有构建更加公开透明、合理高效的公众参与机制，才能为城市更新营造良好的社会环境。

（二）三种更新方式的对比分析

1.规划体系与空间治理

三地规划体系的分层逻辑深刻影响城市更新的实施效能。上海建立“城市更新指引—行动计划—项目方案”三级体系，强调通过控规调整实现空间刚性管控，要求更新后建筑总量不增加，凸显存量时代空间资源集约化导向。深圳推行“单元规划+年度计划”模式，以城市更新单元为载体突破传统控规限制，通过空间腾挪解决零散地块整合难题，单元规划可直接作为土地出让依据。广州形成四级规划体系（专项规划—片区策划—单元详规—实施方案），突出成片更新与土地整合，通过片区策划实现跨行政边界的资源统筹。从这种差异可以看出，上海侧重存量约束下的规划管控，深圳注重市场驱动的空间弹性，广州则强调跨域协同的规划统筹。

2.政企互动与利益平衡

在实施层面，三地形成差异化的政企协作范式。上海政府通过公共要素捆绑强化公共利益实现，市场主体主要承担代建职能，利润空间受土地出让金返还比例严格限制。深圳采用“市场选择+利益共享”机制，允许原产权人自主申报更新单元，开发商通过容积率转移、地价优惠等政策获取超额收益，政府则通过贡献用地实现公共设施配套。广州实施“分类施策+动态监管”，对旧村改造设置复建安置资金第三方监管，旧厂改造要求产业导入与税收承诺，并建立项目退出机制保障公共利益。

表1 三种城市更新方式对比分析

四、结论与建议

展望未来，随着我国城市高质量发展的不断深入，城市更新将愈发强调精细化治理、历史文化保护、社会公平与环境友好。各地应在国家层面政策指导下，因地制宜地吸收不同模式的优点，同时健全法律体系、完善投融资结构、深化公众参与机制。只有在政府、市场、社会多元主体的协同作用下，我国城市更新才能在兼顾经济、社会和生态效益的基础上行稳致远，实现可持续的城市发展目标。

参考文献

[1]黄鹤,王若冰,张璐.城市更新增值分配方式下的空间容量生成探讨[J].西部人居环境学刊,2022,37(2): 1-6.

[2]中国人民大学国家发展与战略研究院.城市更新助力国内大循环[EB/OL].中国人民大学国家发展与战略研究院官方网站,2020-12-01.

http://nads.ruc.edu.cn/zkcg/ztyjbg/3d419d0c28294761a85c759da8efb94f.htm.

[3]白小禾,徐带领.“在地文化”导向下城市更新中历史文化保护路径探析[J].城市建筑,2025,22(02):53-57.

[4]田莉,姚之浩,于江浩,等.我国城市更新规划的演进与转型——基于“政府—市场—社会”关系分析框架[J].规划师,2024,40(02):1-7.

[5]唐燕,杨东.城市更新制度建设：广州、深圳、上海的比较[M].北京:清华大学出版社,2019.

[6]岳隽,赵冠宁,吴俣璇,等.城市更新规划制度建设与更新政策的互动[J].中国土地,2023,(09):9-13.

[7]刘欣.立法学视角下的城市更新条例创制要点探究[C]//中国城市规划学会.人民城市，规划赋能——2023中国城市规划年会论文集（02城市更新）.北京市城市规划设计研究院,2023:7.

[8]王嘉,黄颖. 基于多主体利益平衡的深圳市城市更新规划实施机制研究[C]//中国城市规划学会,贵阳市人民政府.新常态：传承与变革——2015中国城市规划年会论文集（11规划实施与管理）.中国建筑工业出版社,2015:10.